入库案例：另行发包项目资料不全，承包人能拒交竣工资料吗？

承包人应就自己施工的工程提交竣工验收资料，不能以建设单位另行发包项目的资料不完整为由拒绝履行。

阅读前瞻

建设工程周期长、参与主体多、法律关系复杂，价款结算、工期索赔、质量责任、转包分包等环节纠纷频发，裁判尺度亦不乏分歧。本系列立足最高院及各地高院典型判例，聚焦实务高频争议，梳理裁判逻辑，提炼合规要点，以期为业界同仁、建工企业提供办案参考与风险防范之思路。欢迎关注、转发。

裁判要旨

1. 在建设单位组织进行竣工验收时，按照法律法规的规定和合同约定提交相关验收材料并确认施工质量，是施工单位的法定义务和合同附随义务。 2.在工程存在由建设单位另行单独发包的项目时，承包人有义务就自己施工的工程向发包人提交竣工验收资料，不能以竣工结算资料不完整作为不履行提交竣工结算资料义务的抗辩理由。 3.建设外墙保温层系属于民用建筑节能施工的强制性规定，该法定义务既不能由发包方单方免除，也不能由发包方和施工方协议免除。建设单位与施工单位签订的免除外墙保温层施工的协议应当认定无效。

案件简介

1. 2008年11月，发包人与承包人先后签订施工合同和补充合同。
2. 2009年至2010年，双方多次就外墙保温施工范围、材料和价格进行书面协商，部分外墙项目由发包人另行发包。
3. 2010年6月至9月，1至4号楼验收合格，5号楼办理验收时承包人拒绝在相关文件上签章。
4. 2010年8月13日，双方就工程收尾和配合交房签订承诺协议。
5. 诉讼中，发包人请求承包人补做保温层、提交竣工资料并承担违约责任。
6. 2016年8月15日，江西高院再审判令承包人提交其施工范围内的竣工验收资料并配合验收，驳回其他请求。

争议焦点

承包人能否以建设单位另行发包项目的资料不完整为由，拒绝提交自己施工范围内的竣工验收资料并配合验收？

裁判要点

一、双方在履行中共同认可不施工部分外墙保温，且该部分价款未计入结算的，发包人要求原承包人补做缺乏事实依据。

法院生效裁判认为，一、关于5#楼外墙保温层未做的原因和上饶市某房地产开发有限公司诉请能否得到支持的问题。关于5#楼外墙保温层，《建设设计施工总说明》中对保温层施工均有明确规定，双方对外墙保温层属于设计方案中必须施工范围并无异议，争议的问题是5#楼外墙保温层未做是上饶市某房地产开发有限公司取消不做，还是浙江某建设集团有限公司漏做。再审认为，根据双方提供的证据分析，可以认定5#楼外墙保温层未做是双方都明知且认可的结果。双方在《补充合同》中明确约定了外墙部分在价格无法协商的情况下可以由上饶市某房地产开发有限公司另行发包，上饶市某房地产开发有限公司并未提交其与浙江某建设集团有限公司就5#楼外墙保温层施工价格达成了一致的证据。在双方就外墙保温层是否施工、材料、价格如何确定已经发生争议，并进行了多次书面协商的情况下，上饶市某房地产开发有限公司忽视对外墙保温层的检查和验收的可能性很小，且上饶市某房地产开发有限公司聘请了监理公司在现场对工程施工进行监督，保温层属于隐蔽工程，在完工前按照惯例需要进行检查验收，某公司在对5#楼外墙面砖返工重新验收外墙的情况下都未提到外墙保温层未做的问题，在工程结算中也未计入5#楼外墙保温层价款。因而上饶市某房地产开发有限公司主张浙江某建设集团有限公司漏做5#楼外墙保温层依据不足。在5#外墙墙面施工期间，2010年3月16日浙江某建设集团有限公司在收到《监理工程师通知单》关于外墙面应符合保温层30mm厚的要求后既未提出异议，也未按照通知单要求对保温层进行施工，而是直接进行外墙墙面施工，这也说明浙江某建设集团有限公司对5#楼外墙保温层未施工都是明知的。即使是上饶市某房地产开发有限公司取消5#楼外墙保温层，也必须要取得浙江某建设集团有限公司的同意。但实际上浙江某建设集团有限公司在外墙保温层未做的情况下直接进行了外墙施工，当时并未提出任何异议。且在此后5#楼《建筑设计施工总说明》上签名确认并表示已按设计要求和标准完成全部项目施工，一直到诉讼前也没有提出5#楼保温层未施工的问题。上述事实说明，双方虽未就5#外墙保温层不做达成书面协议，但在履行合同的过程中，双方对不做5#楼外墙保温层达成了共识，上饶市某房地产开发有限公司和浙江某建设集团有限公司对此都是明知且认可的。根据双方签订的《补充合同》第八条第2款中的约定，外墙等项目在双方价格无法协商的情况下，上饶市某房地产开发有限公司有权在同等条件下另行发包，浙江某建设集团有限公司在与上饶市某房地产开发有限公司的工程款结算纠纷中经本院二审生效判决确认的工程总价款中也未包含该项目工程款，上饶市某房地产开发有限公司完全可以自行另行发包对5#楼保温层进行施工，其请求浙江某建设集团有限公司对5#楼保温层进行返工补做不应得到支持。

二、施工单位应就自己施工范围提交竣工验收资料并确认施工质量，不能以建设单位另行发包项目资料不完整为由拒绝履行。

法院生效裁判认为，二、关于浙江某建设集团有限公司未提交竣工验收资料和配合验收是否构成违约的问题。竣工验收是发包人与承包人施工单位及其他有关单位共同对施工工程是否符合设计要求和质量标准进行确认的程序，只有竣工验收合格，施工单位取得工程款才有合法的依据。竣工验收由工程建设单位组织进行，并在施工单位、监理单位、设计勘察等单位共同配合下进行。在建设单位组织进行验收时，按照法律法规的规定和合同约定提交相关验收材料并确认施工质量，也是施工单位的法定义务和合同附随义务。浙江某建设集团有限公司在其起诉上饶市某房地产开发有限公司支付工程款纠纷中一直认为其施工质量合格，在本案中也从未否认其施工质量合格，在浙江某建设集团有限公司自认施工质量合格有权取得工程款的情况下却不向建设单位提交竣工验收资料和办理验收手续，其行为既违反了法定义务，也违反了合同义务。浙江某建设集团有限公司在签订《承诺协议》后直至本案一审诉讼前，在与上饶市某房地产开发有限公司的交涉中一直是就工程款结算提出异议，从未以上饶市某房地产开发有限公司未提交5#楼保温层资料作为其拒绝提交竣工验收资料和办理验收手续的理由。在本案中，浙江某建设集团有限公司提出系因上饶市某房地产开发有限公司未提交5#楼保温层资料导致其资料不完整而无法提交竣工验收资料和办理验收手续的抗辩意见不能成立。首先，浙江某建设集团有限公司一方面主张5#楼外墙保温层系上饶市某房地产开发有限公司取消不做，另一方面又要求上饶市某房地产开发有限公司提交5#楼外墙保温层施工资料明显自相矛盾。其次，即使5#楼外墙保温层系上饶市某房地产开发有限公司要求取消不做，浙江某建设集团有限公司拒绝办理验收也没有依据。组织工程竣工验收是建设单位的职责，提交竣工验收资料是施工单位的义务，承包人需就自己承包的工程项目提交完整的竣工验收资料，法律和双方的合同均没有要求发包人要将另行发包的项目向承包人提交竣工验收资料。客观上施工单位对自己未施工的工程也不可能提交施工资料。5#楼外墙保温层，即使按照浙江某建设集团有限公司自己主张的系上饶市某房地产开发有限公司取消不做，浙江某建设集团有限公司完全可以在提交的验收材料中实事求是注明该情况，而不是拒绝对自己施工部分办理竣工验收。提交竣工验收资料是浙江某建设集团有限公司作为施工单位的义务，资料是否完整不是浙江某建设集团有限公司可以不履行该项义务的合法抗辩理由，而是其可否免除或减少承担违约责任的理由。竣工验收材料提交给建设单位后，最终由建设单位整理汇总按法律法规规定的要求向建设工程质量管理部门提交办理备案手续，建设单位提交的资料是否合法完整，能否取得备案应由建设工程质量管理部门根据其行政职权进行审查。因此，无论浙江某建设集团有限公司的辩解的理由是否成立，浙江某建设集团有限公司拒绝提交竣工验收资料和办理竣工验收均构成违约。

三、外墙保温属于民用建筑节能强制性标准，当事人协议免除该施工义务的约定无效，双方对未施工及未及时补救均有过错。

法院生效裁判认为，三、关于上饶市某房地产开发有限公司要求浙江某建设集团有限公司履行办理竣工验收义务和承担违约责任的问题。根据第一个争议焦点的分析，本案5#楼外墙保温层未做是浙江某建设集团有限公司与上饶市某房地产开发有限公司双方明知和认可的结果，双方对5#楼外墙保温层未做都有过错。对于5#楼外墙保温层返工补做导致外墙墙面重做的损失由双方共同承担，可待实际发生后另行主张。浙江某建设集团有限公司拒绝办理竣工验收构成违约，应当按照建设工程施工合同约定承担违约责任。由于外墙保温层系民用建筑节能施工的内容，《民用建筑节能管理规定》中对此有明确规定，属于民用建筑节能施工的强制性标准。国家规定该强制性标准的目的是减少民用建筑能源的消耗，既可以减少建筑使用人能源费用的支出，也可以减少全社会能源消耗，该义务既不能由发包方单方免除，也不能由发包方和施工方协议免除。上饶市某房地产开发有限公司和浙江某建设集团有限公司在明知5#外墙保温层未做的情况下，签订《承诺协议》，意图取消5#外墙保温层施工，既损害了第三人利益，也损害了社会公共利益，该《承诺协议》应当认定无效。上饶市某房地产开发有限公司依据《承诺协议》约定的违约条款主张违约金不能得到支持。浙江某建设集团有限公司对5#楼外墙未施工与上饶市某房地产开发有限公司存在共同过错，同时又置购房人利益于不顾，拒绝就其施工的某工程提交竣工验收资料和办理验收手续，导致某工程至今未办理竣工备案登记已逾五年之久，对由此造成的某工程逾期办理竣工验收备案导致的损失应对上饶市某房地产开发有限公司承担违约赔偿责任。上饶市某房地产开发有限公司对5#楼外墙未施工自身存在过错，且在纠纷发生后未及时采取补救措施消除工程竣工验收备案的障碍，对某工程逾期办理竣工验收备案导致的损失自身也应当承担相应的责任。浙江某建设集团有限公司未履行合同约定的提交竣工验收资料和办理竣工验收手续的义务，由于涉案工程至今未办理竣工验收，且至今并未找到其他合法的竣工验收替代方法，上饶市某房地产开发有限公司诉请浙江某建设集团有限公司提交竣工验收资料和在验收文件上加盖公章实际上系要求浙江某建设集团有限公司继续履行合同义务，该请求应当得到支持。根据本院（2015）赣民一终字第27号民事判决书和本案再审认定的事实，除5#楼外墙墙面外，某工程外墙真石漆、外墙保温、石材干挂、玻璃幕墙、大理石地面、不锈钢栏杆、铝合金门窗、防盗门、电梯等均系上饶市某房地产开发有限公司另行发包，浙江某建设集团有限公司应当对除上述上饶市某房地产开发有限公司另行发包项目外自己施工的工程向上饶市某房地产开发有限公司提交竣工验收资料，办理竣工验收手续。浙江某建设集团有限公司只有在履行该义务后方可免除违约责任。浙江某建设集团有限公司履行办理竣工验收手续的义务后，若工程因其他由上饶市某房地产开发有限公司单独发包项目原因无法办理竣工验收备案，浙江某建设集团有限公司不需承担违约责任。由于上饶市某房地产开发有限公司在本案中并未提交其因浙江某建设集团有限公司不履行竣工验收义务导致某工程逾期备案的具体损失数额，该损失可待确定后另行向浙江某建设集团有限公司主张。综上，二审及原再审未分清双方的合同权利义务和责任，认定《承诺协议》效力错误，案件处理结果不妥，再审应予纠正。浙江某建设集团有限公司部分申诉请求成立，再审予以支持。

案例来源

《浙江某建设集团有限公司与上饶市某房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷案》[江西高院（2016）赣民再50号]（人民法院案例库入库编号：2024-16-2-115-001）

实战指南

一、承包人应提交自身施工范围内的竣工资料，不得以其他项目资料缺失拒绝履行。本案裁判要旨将提交验收材料、确认施工质量认定为施工单位的法定和合同附随义务。即使建设单位另行发包部分工程，或者整体结算资料尚不完整，承包人仍应提交自己施工范围内的竣工图、质量文件和验收记录，并配合竣工验收；其可以在资料中如实注明非本人施工部分，无需替其他单位编造材料。工程款或者结算争议也不能当然抵销该项义务。若承包人确因发包人未提供基础资料而无法制作某项文件，应具体说明缺失资料及其影响，而不能笼统拒交全部资料。

二、证明资料已经移交，应明确内容、时间、接收人和补正过程。承包人应制作逐项资料目录和移交清单，区分施工资料、结算资料和行政备案资料，由有权接收人员签章，并保存电子文件送达、补正通知和验收反馈。仅提交结算书或者口头陈述“资料已交”，不足以证明完成竣工验收资料义务；电子交付也应保留文件名称、版本和可核验的送达记录。移交内容还应与合同附件及法律要求的资料目录核对。发包人如拒收，应通过书面催告、邮寄或者其他可留痕方式固定已具备交付条件的事实。

三、发包人要求补交资料，也应列明缺失项目、施工范围和实际影响。发包人不能只概括要求“提交全部资料”，而应说明缺少何种文件、对应哪一施工范围、对验收备案造成什么影响，并证明已经及时通知承包人补正；主张违约损失时，还需证明损失实际发生及因果关系。资料移交、质量责任和工程款结算应分别处理，不能相互替代。本案裁判要旨还指出，外墙保温等强制性施工义务不能由双方协议免除，因此涉及强制标准的资料和施工责任尤其不能通过内部约定删除。争议持续多年或者另行发包项目较多时，宜由专业律师先划清各单位的资料责任。

延伸阅读

一、承包人主张已完成竣工验收资料提交义务的，应对资料内容、提交时间和接收情况承担证明责任。

案例1：某公司、某房地产公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[最高法院（2019）最高法民申5499号]

根据合同约定，针对案涉工程的竣工验收问题，某公司应向某发包公司提交竣工验收所需资料和竣工验收申请。但从当事人提供的相关证据看，某公司所主张其已向某发包公司提交全部竣工验收资料的证据为签收单等证据，该签收单所载明的资料主要为结算方面的资料，并非竣工验收资料。故当事人未按照合同约定完成竣工验收事宜。最后，某公司申请再审以新证据为由，提交了二审听证笔录。该证据仅能证明双方当事人于二审中就竣工验收备案事宜进行过沟通，并不足以证明案涉工程已竣工验收的事实，并不符合民事诉讼法第二百条所规定的新证据。

二、本诉与反诉基于同一法律关系或同一事实的，人民法院可以合并审理以避免裁判冲突。

案例2：某公司建设工程施工合同纠纷二审民事裁定书[北京市第四中院（2018）京04民终168号]

本院认为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百三十三条规定，反诉的当事人应当限于本诉的当事人的范围。反诉与本诉的诉讼请求基于相同法律关系、诉讼请求之间具有因果关系，或者反诉与本诉的诉讼请求基于相同事实的，人民法院应当合并审理。反诉应由其他人民法院专属管辖，或者与本诉的诉讼标的及诉讼请求所依据的事实、理由无关联的，裁定不予受理，告知另行起诉。本案中，某能源单位依据案涉工程《建设工程施工合同》，以某施工企业为被告提起启动竣工验收程序和提交涉诉工程的全套竣工材料的反诉请求。依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条之规定，如建设工程经竣工验收不合格的，有可能产生某施工企业请求支付工程价款的诉讼请求不被法院支持的法律后果，且双方约定：“工程竣工验收合格后10日内，发包人向承包人支付合同价款的15%（即5843010元）”，故依照合同约定，竣工验收的结果亦直接影响本诉中原告某施工企业提出的支付工程款的诉讼请求能否实现。综上，某能源单位提起的要求某施工企业启动竣工验收程序的反诉请求，能够抵消或吞并本诉原告某施工企业提出的支付工程价款的本诉请求。某能源单位依据其与承包方某施工企业、某公司签订的建设工程施工合同提起反诉，与本诉属于同一法律关系，且反诉与本诉均基于天津铁路系统燃气锅炉房及热力管网工程的施工这一法律事实，人民法院应当合并审理。综上，一审法院认定事实、适用法律错误，本院予以纠正；上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。